沈委員美真、楊委員美鈴、程委員仁宏、劉委員玉山提︰101年度「我國中央行政機關勞動派遣問題」之專案調查研究乙案。
監察院101年度專案調查研究報告
目錄
壹、題目：「我國中央行政機關勞動派遣問題」專案調查研究乙案。
貳、專案調查研究主旨
一、研究緣起
二、研究目的
三、研究範疇
參、 問題背景與現行概況
一、我國勞動派遣政策
二、勞動派遣之成因
(一)降低人力成本
(二)因應勞動彈性化之需求
(三)滿足特殊生涯之規劃
(四)政府機關員額精簡
三、勞動派遣相關定義及特性
(一)勞動派遣之定義
(二)勞動派遣與相關概念之差異
(三)勞動派遣之特性及型態
(四)優缺點分析
四、勞動派遣相關法令及規範
(一)勞委會主政部分
(二)人事行政總處主政部分
(三)工程會主政部分
肆、研究方法與過程
一、文獻蒐集與整理
二、第1次調卷、函詢
三、第1次諮詢
四、第2次諮詢
五、機關簡報
六、第2次調卷、函詢
七、實地訪查
八、約詢
伍、研究發現與分析
一、相關官方統計資料
(一)主計總處
(二)人事行政總處
(三)勞委會
二、勞委會歷次勞動派遣專案檢查情形
三、外國立法例
四、本院諮詢委員發言要旨
(一)各機關對於派遣定義認知不清、派遣與承攬混用；派遣人員實際辦理核心業務
(二)派遣勞工得接觸機密文件
(三)政府應重新檢討人力配置、員額應適度擴充
(四)要派機關指定舊有派遣勞工
(五)派遣勞工實際不敢申訴
(六)勞務採購契約範本允許切結，實屬荒謬
(七)要派機關辦理勞務採購標案人員專業能力不足；勞動檢查不足
(八)要派契約應適度透明
(九)勞務採購標案決標方式應採最有利標，以避免低價搶標
(十)政府機關帶頭使用派遣勞工，規避雇主責任，使勞動條件下降
(十一)派遣公司設立門檻低，應改採許可制
(十二)要派機關變相不給付派遣勞工法定請假薪資
(十三)不定期契約的矛盾
五、清查33件勞務採購標案發現
(一)有關勞務採購標案屬性部分
(二)有關勞務採購標案成本計算部分
六、實地訪查發現
(一)要派機關自行甄選派遣勞工，再轉介派遣公司簽約
(二)派遣公司與派遣勞工簽訂定期契約
(三)得標之派遣公司雖可能每年不同，惟仍接收機關原運用之派遣勞工
(四)派遣公司雖為派遣勞工名義上之雇主，惟徒具形式，與派遣勞工鮮有互動
(五)派遣勞工之工作內容與機關正式人員例行承辦之業務差不多，並已涉及機關核心業務或行使公權力業務；有些派遣勞工有在公文上蓋章，有些則完全未具名
(六)派遣勞工待遇固定幾無變動，部分派遣勞工有依年資調整待遇；不一定有三節獎金或年終獎金
(七)派遣勞工多未查詢派遣公司有無為其投保勞、健保或有無覈實申報，原則上均信賴派遣公司
(八)特休年資原有無法併計之問題，嗣已依規定併計
(九)有長期派遣的現象
(十)要派機關多無依規定抽訪派遣勞工
(十一)要派機關業務量增加，若不運用正式人員以外人力，業務恐無法順利推動
七、約詢書面說明及發言要旨
(一)人事行政總處
(二)勞委會
(三)工程會
(四)主計總處
(五)勞工保險局
陸、結論與建議
一、本院訪查之機關多稱因業務逐年增加，甚至預算大幅增加，惟人力未相對應擴增，故不得不進用派遣人員，否則業務無法順利推動；中央二級機關及所屬機關派遣人力佔職員預算員額比例甚至有高達5成至7成者；人事行政總處對於機關人力運用，允宜落實員額評鑑，並符合當增則增、應減則減的目的，而非只是消極遇缺不補
二、中央行政機關運用研究所以上學歷派遣勞工之比例逾1成，且有長期派遣的現象；有些業務並無法委外辦理，亦不適合運用承攬人力；部分中央行政機關人力確有不足，人力配置是否有重新檢討的必要，宜請衡酌
三、依本院訪查發現，部分中央行政機關派遣勞工實際上已有辦理核心業務之情形，且部分派遣人員之業務內容已涉及行使公權力，與派遣注意事項規定不合；各機關就現有派遣人力所承辦業務改以委外辦理之可行性評估結果，各種替代方案均不可行；核心業務及涉及行使公權力業務是否均不宜運用派遣人力，殊值斟酌
四、對於適合委外的業務，各主管機關允宜持續評估委託民間辦理之可行性，以減輕機關人力負擔
五、部分要派機關勞務採購預算金額過低，甚至有低於法定固定成本的情事；部分勞務採購標案，派遣公司的決標金額低於或等於法定固定成本及契約約定費用的總和，派遣公司如依規定給付勞工待遇，勢必虧損或無利潤可得。為免派遣公司將不利益轉嫁勞工承擔，工程會允宜檢討相關機制，勿任令此種情況發生
六、勞委會對於承攬政府機關派遣人力之派遣事業單位辦理專案檢查結果，違法比例高達七、八成；要派契約內容及派遣勞工各項福利等允宜適度透明，以便派遣勞工知悉其權益是否受損，另宜有明確申訴管道及申訴後之保護機制；勞工保險局宜就各種查詢方式加強宣導；又勞委會允宜擬訂定型化派遣勞動契約，將各事項納入，以供派遣公司遵循辦理
七、勞務採購契約範本允許廠商提出切結書，具結已依法為其派遣勞工投保各項保險、繳納保險費及提繳勞工退休金，可能造成廠商實際並未為勞工投保及提繳勞工退休金，或於第一期投保後即予退保，嚴重損及派遣勞工權益，工程會允宜對相關規範加以檢討修正
八、要派機關承辦人員專業不足，未能掌握勞動派遣之意涵，或對採購內容認知不清，允宜加強承辦人員教育訓練
九、對於辦理人力派遣業務的公司允宜為適度的管理，似可研議是否採行許可制，就設立許可條件、許可期間、停業及廢止設立許可事由等加以適度規範，以有效監督管理派遣公司
十、承攬政府機關派遣人力之派遣公司僅賺取管理費，卻須負擔雇主責任；又簽訂定期契約的現象普遍存在，勞委會允宜思考如何兼顧勞工權益及派遣公司有無落實簽訂不定期契約之可能
十一、為保障派遣勞工權益，要派機關應依規定落實抽訪派遣員工，以便發現派遣公司有無違法
十二、輿論雖對勞動派遣有諸多批評，但中央政府機關因受限於總員額法之管制，無法擴充員額，如禁用派遣勞工，將導致萬餘人失業，故目前公部門之勞動派遣尚有助於促進就業，仍有部分正面功能
柒、處理意見
附表1：行政院及所屬各機關、事業機構及學校運用派遣勞工之情形（總表）
附表2：行政院及所屬各機關、事業機構及學校運用「研究所以上學歷」派遣勞工之情形
附表3：本院函查99-100年度33件勞務採購標案屬性一覽表
附表4：本院函查99-100年度33件勞務採購標案成本計算一覽表
附表5：受訪機關之業務量、人員運用數及預算經費年度差異表
附表6：受訪機關現有派遣人力替代方案之評估
附表7：行政院及所屬各機關學校職員、約聘僱、派遣人數一覽表
參考資料（依筆劃順序排列）
尹委員祚芊、余委員騰芳提：行政院勞工委員會就勞動派遣定義未善盡宣導責任，且遲至98年才首次進行勞動派遣勞工權益專案檢查，放任業者長期違反勞動相關法令，核有違失，爰依法提案糾正乙案。
機關改善情形：[附件1]
尹委員祚芊、余委員騰芳自動調查︰據報載，台灣有超過20萬名派遣員工，經行政院勞工委員會公布首次勞動派遣專案檢查結果，竟高達8成6派遣公司違反勞動基準法或勞工保險條例；另政府部門以「自然人承攬」之名，行「實質僱用」之實，勞動條件比派遣更差；政府疑似帶頭並放任業者嚴重剝削勞工權益，涉有違失等情乙案之調查報告。
收文編號：1060001207
議案編號：1060304071000300
立法院議案關係文書（中華民國41年9月起編號）中華民國106年3月10日印發
院總第887號 政府提案第15700號之36
行政院人事行政總處函
受文者：立法院
發文日期：中華民國106年2月23日
發文字號：總處組字第1060038504號
速別：普通件
密等及解密條件或保密期限：普通
附件：如說明三
主旨：大院審查106年度中央政府總預算案，其中司法及法制委員會新增通過決議第(二十一)項，決議凍結本總處預算，並應提出書面報告始得動支一案，請查照。
說明：
一、依106年1月19日大院第9屆第2會期第1次臨時會第2次會議通過之「中華民國106年度中央政府總預算案審查總報告」決議辦理。
二、旨揭決議略以，本總處歲出預算第2款第3項第2目「人事行政之政策規劃執行及發展」編列1億3,317萬4千元，凍結500萬元，俟本總處針對派遣人力之檢討書面報告送大院司法及法制委員會後，始得動支。
三、檢附「行政院勞動派遣運用人數管控及權益保障措施」書面報告1份。
正本：立法院
副本：立法院司法及法制委員會、蘇院長嘉全、蔡副院長其昌、蔡委員易餘、尤委員美女、段委員宜康、柯委員建銘、李委員俊俋、葉委員宜津、劉委員櫂豪、鍾委員孔炤、廖委員國棟、王委員育敏、林委員為洲、吳委員志揚、楊委員鎮浯、李委員鴻鈞、陳委員怡潔、周陳委員秀霞、行政院人事行政總處主計室、公關組（均含附件）
行政院人事行政總處「行政院勞動派遣運用人數管控及權益保障措施」報告
壹、前言
106年1月19日大院第9屆第2會期第1次臨時會第2次會議審議106年度中央政府總預算案決議略以：106年度行政院所屬機關尚有超額駕駛員額，惟部分機關仍有以勞務承攬方式運用駕駛人力情形，在政府超額駕駛列管出缺不補政策下，非典型人力駕駛之人事經費未來恐有增無減；非典型勞動之待遇與勞動權保障並不完整，政府不應以減少成本為由，帶頭規避雇主責任。各機關駕駛員額分配未能主動協調整合，又如何有能力辦理「策略性人力資源跨域整合計畫」？本總處106年度歲出預算第2款第3項第2目「人事行政之政策規劃執行及發展」編列1億3,317萬4千元，凍結500萬元，並俟本總處針對派遣人力之檢討書面報告送大院司法及法制委員會後，始得動支。爰本總處謹就上開決議提出報告如下：
貳、行政院已建立勞動派遣管理規範，覈實控管派遣勞工運用人數並持續精簡
一、從業務及人力資源妥適配置之觀點，非典型人力之運用有其必要性：
(一)為妥適分配政府有限財政資源及提升整體人力配置合理性，多元彈性人力運用已為各先進國家企業或政府機關之常態性用人趨勢，我國政府彈性調配運用各類非典型人力，協助處理不涉及公務安全、機密或執行公權力之部分業務項目，以適度因應現行政策業務日趨複雜、服務內容擴增及財政緊縮之衝突困境，確有其必要性及效益性，爰本總處持續透過盤點分析各機關業務內容及工作屬性，作為評估最適用人類型之依據，協助各機關合理配置有限人力資源，提升政府人力運用效能。
(二)以人力派遣為主要經濟活動之人力供應業在國內已行之多年，隨著產業結構調整、追求經營效率及彈性運用人力資源，促成就業型態的多元發展及非典型僱用型態之興起，勞動派遣已逐漸於國內企業及政府運用。因人力供應業經原行政院勞工委員會（103年2月17日改制為勞動部）公告於87年4月1日納入勞動基準法（以下簡稱勞基法）規範，爰派遣勞工之權益事項已受勞基法保障，而政府機關於合理業務範圍內運用派遣勞工，彈性調配人力，亦屬合法及合理之措施。
二、行政院已控管派遣勞工人數，並透過業務檢討持續精簡
(一)釐定各機關得運用派遣勞工人數上限，依大院決議自103年起不得新增：考量在勞動派遣相關規定完成法制化前之過渡時期，各機關運用派遣勞工人數應予適度控管，因此本總處簽陳行政院於99年8月27日訂頒「行政院運用勞動派遣應行注意事項」（以下簡稱派遣注意事項），要求行政院暨所屬各機關運用派遣勞工人數，不得超過99年1月31日實際進用派遣勞工人數15,514人；嗣依大院審議103年度中央政府總預算案通案決議各機關派遣勞工不得新增之要求，重新釐定各主管機關得運用派遣勞工人數上限，調降為11,166人（-4,348人）。
(二)近年行政院運用派遣勞工人數已逐步減少，101年迄今精簡率達20.89%：本總處持續要求各機關依派遣注意事項，覈實控管派遣勞工運用人數，依本總處彙整各機關填報截至105年12月31日之統計資料，行政院運用派遣勞工總人數為8,477人，相較於101年運用人數10,715人已減少2,238人，精簡率達20.89%。
(三)辦理105年度員額評鑑，檢視機關業務內容並具體要求減少派遣勞工運用人數：鑑於總統勞動政策「立法保護非典型勞動」提及「公部門運用派遣勞工的問題，應漸進的減到最少」，且大院分別於103、104及105年度審查中央政府總預算案時，做成要求派遣勞工人數不得新增、各部會應逐年檢討運用人數，及研議逐年下降比例之決議，且審酌各機關現行採派遣勞工辦理之業務內容，其中部分工作項目毋須由機關直接指揮監督，可改以委外方式辦理，再由機關透過採購契約就承攬廠商履約情形進行監督查核，確保公共任務之執行與服務品質之提升；爰本總處已於辦理105年度行政院所屬二級機關員額評鑑時，具體要求運用機關自106年度起，優先減少未涉及行使公權力且有檢討改採其他人力替代措施可行性之業務，覈實檢討進行工作流程簡化或改以委外辦理，以期政府人力運用更臻合理精實。另考量機關業務實需及勞工權益保障，並於員額評鑑結論報告敘明，如機關已於105年底前辦理勞動派遣採購招標且已決標者，同意其自本次契約到期後始不再運用，無須立即減列，提供機關緩衝期間以適度調整業務及人力配置。
(四)將派遣勞工精簡率列入本總處106年度施政目標：為有效因應整體環境變遷趨勢、國家施政重點及各機關業務消長情形，本總處採取更積極之員額管理方式，評估各機關人力運用效能，爰將「管控普通基金總人力零成長」列為本總處106年度施政目標之關鍵策略目標，除控管中央政府總員額零成長，並納入臨時人員及派遣勞工進（運）用人數之管控，確保各機關將有限人力配置於重要施政推動及涉及國民權益福祉之核心業務，有效管理中央政府總員額。
三、建立勞動派遣運用管理規範，強化派遣勞工權益保障機制
(一)勞動部刻正研擬派遣勞工保護法（草案）：考量勞動派遣為「僱用」與「使用」分離之勞動關係，與現行勞動法令針對傳統勞動關係中，雇主與勞工之權利義務有所不同，勞動部刻正研擬派遣勞工保護法（草案），確保派遣勞工與正職工「均等對待」、「同工同酬」，明確要派單位「共同雇主」之法定義務，並朝向確保雇用安定方向規劃，以法律位階密度控管及明確規範，將更能確保派遣勞工權益之完善保障。
(二)於勞動派遣尚未法制化前，行政院相關部會依權責分工研訂相關管理規範，以合理運用勞動派遣及強化派遣勞工權益之維護：政府機關運用勞動派遣係依政府採購法（以下簡稱採購法）規定，以勞務採購方式，由機關（要派單位）與派遣事業單位約定，由派遣事業單位指派所僱用之勞工至機關提供勞務，並接受機關指揮監督管理。在此「要派單位」、「派遣事業單位」、「派遣勞工」三方關係下，為協助各機關合理運用勞動派遣，本總處及相關機關已建立派遣勞工權益保障規範，重點說明如下：
1.勞動部研訂機關辦理勞動派遣之行政指導，並明確定義勞動派遣及勞務承攬，釐清二者差異：
(1)勞動部分別於98年10月2日及101年6月26日發布「勞動派遣權益指導原則」及「派遣勞動契約應約定及不得約定事項」、「要派單位與派遣事業單位要派契約書參考範本」，明定運用勞動派遣應遵循之重要事項，以使各機關及派遣事業單位確實符合相關勞動法令及保障勞工權益。另為協助各機關於運用勞動派遣及備查廠商與派遣勞工簽訂之勞動契約時，確實督促廠商遵守相關勞動法令，替派遣勞工權益之維護把關，勞動部復於105年2月26日訂定「政府機關（構）勞動派遣期間勞動契約書範本」，作為各機關辦理勞動派遣採購案件時之參據。
(2)為避免各機關混淆勞動派遣及勞務承攬，致有影響勞務採購案件辦理及勞工權益維護之虞，勞動部依大院審查104年度中央政府總預算案決議，以104年4月22日勞動關2字第1040125914號函明確定義勞動派遣及勞務承攬，勞動派遣係指要派單位（機關）與派遣事業單位約定，由派遣事業單位指派所僱用之勞工至要派單位提供勞務，並接受要派單位（機關）指揮監督管理之契約；而勞務承攬指定作人（機關）與承攬人約定，由承攬人為定作人完成一定之工作，俟工作完成，定作人給付報酬給承攬人之契約。如承攬人依約須指派所僱用之勞工至定作人工作場所完成工作者，定作人對承攬人所派駐人員，並無指揮監督之權，僅得檢驗工作成果，並依據該成果給付價金。據此，勞動派遣及勞務承攬之區別在於機關對於勞工指揮監督權之有無。又為使各機關合理運用勞務承攬，並保障承攬人派駐勞工之權益，勞動部於105年2月4日訂定「政府機關（構）運用勞務承攬參考原則」，明確規範各機關應避免自然人承攬、完備申訴機制並提供內部申訴管道、強化內部控制作業等事項，以提升各機關運用勞務承攬妥適性及承攬人派駐勞工權益保障。
2.行政院公共工程委員會訂定採購契約範本，按月抽查勞動派遣勞務採購案件之履約管理：
(1)行政院公共工程委員會（以下簡稱工程會）自96年迄今11次修訂「勞務採購契約範本」，並針對各機關運用勞動派遣情形，於105年4月25日訂頒「勞動派遣採購契約範本」，配合派遣注意事項相關規定，納入派遣勞工相關權益保障規範，如訂定派遣勞工薪資、工作時數、勞健保、勞工退休金、請假及併計服務年資等權益保障事項；敘明契約價金給付之審核程序及期限、機關查核機制與廠商違約處罰條款等規範，供各機關辦理勞動派遣勞務採購案件及履約管理時參考使用。
(2)工程會依大院審查101年度中央政府總預算案決議，按月抽查行政院所屬機關勞動派遣採購案件履約情形，要求各機關確實檢視得標派遣事業單位是否依勞基法等相關法令履行雇主義務，如有違反法令規定或違約情事，應即移送該管法規主管機關查處，並應依契約約定扣減契約價金、中止或解除契約、不發還履約保證金，以維護派遣勞工權益。
3.本總處研訂派遣注意事項及行政指導，以優於勞基法規定逐步改善公部門派遣勞工之勞動條件：
(1)政府採購招標派遣勞工薪資採固定費用，避免廠商低價搶標：將派遣勞工實際應領取之薪資、雇主應投保之勞健保、勞退等列為固定費用（即派遣事業單位無須報價，由機關全額支付之費用），廠商投標時只需針對該標案之行政管理費及稅金進行報價，且報價偏低者應要求提出說明，必要時更得不予決標該廠商，以避免產生低價搶標而苛扣派遣勞工薪資之情形。
(2)併計服務年資計算派遣勞工特別休假日數：依勞基法規定，須受雇於同一雇主或事業單位始得採計休假年資，惟多數派遣勞工因每年更換派遣公司，致休假年資無法累積，爰為保障派遣勞工之特別休假權益，派遣注意事項明定，派遣勞工如持續在同一機關提供勞務而未中斷年資，中間即使機關重新招標更換廠商，各機關仍應於採購契約中要求派遣事業單位併計派遣勞工服務年資計算特別休假日數。
(3)納入懲罰性罰則機制，並要求機關確實辦理派遣勞工抽訪：為加重派遣事業單位之雇主責任，派遣注意事項要求機關訂定要派契約時，應明定派遣事業單位須遵守相關勞動法令及其違反之罰則，且該罰則應包括懲罰性違約金，必要時並得按月、按人、按違約件數分別處罰。另機關除應就上開廠商違法事由通知當地勞工主管機關實施勞動檢查及依法處理外，並應定期抽訪派遣勞工，瞭解派遣事業單位是否如期依約履行其保障派遣勞工之義務。
(4)建置派遣勞工申訴機制、協助救濟措施：派遣注意事項規定各機關除應主動訪查派遣勞工外，並應建立申訴機制及協助救濟措施等，主動告知派遣勞工應有的基本權益保障（包含勞動條件、性別平等、性騷擾防治等）、申訴受理單位、方式及流程，且公告於機關網站，並禁止派遣事業單位因派遣勞工提出申訴或協助他人申訴，而予以解僱、調職或其他不利之處分。
(5)鼓勵機關以最有利標方式辦理勞務採購，以適度提升派遣勞工薪資：為避免派遣公司以低價搶標影響派遣勞工權益，除派遣注意事項已規定機關應依招標業務及規模慎選招標及決標方式外，本總處透過辦理宣導活動及通函，鼓勵各機關於各機關預算經費容許下，採最有利標方式（含最有利標、準用最有利標、取最有利標精神）辦理勞務採購，以保障派遣勞工權益。另請各機關在預算範圍內，參考民間薪資水準，以增加工作質量之方式，合理調高派遣勞工薪資，俾適度提升派遣勞工薪資及福利。
參、未來行政院派遣人力運用及管理措施
一、持續協助機關檢討業務，落實105年度員額評鑑各機關精簡派遣勞工運用人數之執行情形管考
鑑於精簡派遣勞工已為行政院既定政策，本總處於辦理105年度行政院所屬二級機關員額評鑑，業於具體要求運用機關應自106年度起優先減少辦理「電話服務總機」等尚毋須機關直接指揮監督之業務區塊派遣勞工，未來將賡續協助各機關檢討業務內容及工作流程，並落實每半年之員額評鑑結論事項執行情形管考，以逐步達成精簡派遣勞工之政策目標；另將要求各主管機關比照檢討所屬機關運用派遣勞工辦理之業務內容及精簡運用人數。
二、加強勞動派遣管理規範之宣導，深化各機關對非典型人力之權益保障
為使各機關瞭解政府非典型人力管理之政策目標，熟悉相關勞動法令及採購法等法規，本總處106年度規劃辦理非典型人力運用研討會，將協同勞動部及工程會，說明非典型人力運用管理規範，並蒐集適當勞務採購案例，以提升各機關運用非典型人力之妥適性，並加強宣導機制，使機關承辦同仁熟悉相關法規，俾深化各機關對非典型人力權益之保障。
肆、結語
為活化政府人力運用效能及兼顧派遣勞工權益保障，本總處將賡續加強非典型人力運用管理規定之宣導，要求各機關落實派遣注意事項相關規定，並配合派遣勞工保護法（草案）立法進程研擬相關配套措施，期透過建構健全勞務採購型態、業務及工作流程檢討，確保各機關合理運用非典型人力，完善及強化非典型人力之勞動條件及權益保障，提升政府整體人力運用效能。
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